收入分配体制改革4：打破公职人员薪酬制度封闭性

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      在10月25日举行的人社部三季度新闻发布会上，相关负责人透露收入分配制度改革总体方案争取在年底发布，方案涉及公务员工资制度改革，比如规范公务员津贴补贴等。而多位专家对早报记者表示，公职人员和国企高管的薪酬机制是改革的两大重点和难点。　　
      为此，早报记者专访了中国社会科学院财政与贸易经济研究所所长高培勇。“公职人员薪酬改革相对滞后、制度缺乏透明度和法制基础、收入差异程度大等问题亟待解决”，高培勇表示，目前公职人员收入既不能在系统内部建立公平有效的合理差别，又不能与其他社会成员的收入实现均衡。
　　高培勇表示，现代政府治理的基本运作机制，就是纳税人缴纳税款，政府为其提供各种公共物品或服务。纳税人有权利知道，他们为公职人员支付了多少报酬。公职人员收入的透明化有益于实现政府的受托责任。更重要的是，收入透明化可有助于从根本上清除“实权”部门利用权力寻租的隐蔽性，它是反腐倡廉的基础所在。

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公职人员收入的透明化有益于实现政府的受托责任，更重要的是，有助于从根本上清除“实权”部门利用权力寻租的隐蔽性，它是反腐倡廉的基础所在。

　东方早报：一直有一种声音认为，公职人员的工资就应该往高走，所谓“高薪养廉”，因为公职人员的薪酬制度体系是与反腐倡廉制度体系联系在一起的。我国的公职人员薪酬制度现在是一个怎样的境况？

　　高培勇：建国以来，我国公职人员薪酬制度主要经历了1956年、1985年、1993年三次大的改革。1993年和2006年先后颁布并实施的《国家公务员暂行条例》和《国家公务员法》，使我国公职人员薪酬制度的主体框架得以进一步明确。但是，随着市场经济的日益成熟，现行公职人员薪酬制度也逐渐暴露出一些亟待解决的问题，主要包括以下几个方面：

　　第一，薪酬改革相对滞后。随着市场化改革进程，企业已经在人力资源管理方面取得了长足的进步。与之相比，公职人员管理体系以及公共部门薪酬管理体系仍带有一定的计划经济色彩。从整体来看，现行公职人员薪酬制度的缺陷在于，它是孤立于市场分配体系之外的封闭系统，缺少同市场经济接轨的相应制度创新机制设计。其结果，公职人员收入既不能在系统内部建立公平有效的合理差别，又不能与其他社会成员的收入实现均衡，从而，难以与国民经济的增长保持同步，并衍生出一系列诸如腐败的社会问题。

　　第二，薪酬制度缺乏透明度。众所周知，我国公职人员的报酬究竟有多少，很难有人说得清楚，也谈不到什么透明。现代政府治理的基本运作机制，就是纳税人缴纳税款，政府为其提供各种公共物品或服务。因此，纳税人有权利知道，他们为公职人员支付了多少报酬。公职人员收入的透明化有益于实现政府的受托责任。更重要的是，收入透明化可有助于从根本上清除“实权”部门利用权力寻租的隐蔽性，它是反腐倡廉的基础所在。

　　第三，收入渠道多元化。同样是公职人员，所在部门不同，收入差异程度难以想象。越是“实权”部门，收入渠道越多。从而，在一定程度上，削弱了公职人员薪酬制度在调节收入分配上的力度，既增加了薪酬管理的难度，也增加了对公职人员收入监控的难度。

　　第四，薪酬制度缺乏法制基础。科学的标准和程序，需要依靠法律才能固化延续下去。虽然《国家公务员法》对薪酬问题做了一些原则规定，但迄今为止，我国仍无一套成型的公职人员“薪酬法”出台。而在市场经济国家大多对公职人员薪酬水平的确定、增长原则、调整依据等以法律形式加以明确。比如美国的《联邦工资改革法》（1962）、《联邦工资比较法》（1970）、《文官改革法》（1978），日本的《国家公务员法》，法国的《公务员总章程》，德国的《联邦工资法》等。因此，加快推进立法进程，使公职人员薪酬制度以法律的形式确定下来，已经成为发展的迫切需要。

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政府与企业作为需求方同在劳动力市场上竞争，政府希望吸引人才并将其保留在公职人员队伍中，那么在确定公职人员薪酬水平时，需要参考企业的薪酬水平。

　　东方早报：公职人员的薪酬水平是如何确定的呢？

　　高培勇：所以在确定和调整公职人员薪酬水平时，至少要有一个客观的参照标准。从各国的管理实践可以看出，政府薪酬管理正逐步发展成为一个市场化的过程。因此，多数国家选择了将市场薪酬水平（也就是企业相当人员的薪酬水平）作为参照体系，依靠一套严格的程序，实施薪酬调查与薪酬比较，并兼顾其他因素，进行公职人员薪酬调整。

　　东方早报：具体影响公职人员薪酬水平的因素有哪些？

　　高培勇：一是企业的薪酬水平；二是政府财政能力；三是公众舆论；四是物价水平；五是宏观经济发展状况；六是法律制度与文化传统。

　　之所以将企业薪酬水平作为确定公职人员薪酬水平的首要参照因素，其原因在于：公职人员薪酬与企业员工的薪酬本质上是相同的。既是组织（政府或企业）对员工提供的收入，同时也是组织的一种成本支出，它实质上是组织与员工的一种利益交换。政府与企业作为需求方同在劳动力市场上竞争，政府希望吸引人才并将其保留在公职人员队伍中，那么在确定公职人员薪酬水平时，需要参考企业的薪酬水平。

　　东方早报：新的《国家公务员法》将“国有企业相当人员”拓展为“企业相当人员”是出于什么考虑？

　　高培勇：社会主义市场经济的发展，使我国的所有制结构发生了很大变化，国有企业所占的比例逐渐下降，而非公有制企业的比重日趋上升。无论是政府部门还是企业和事业单位，都需要从统一的劳动力市场上招募合适的人才。将公职人员的薪酬比较的对象只限于国有企业职工，已经不能适应当前的形势。所以，建立薪酬水平平衡比较机制，已成为公职人员薪酬制度改革的重要组成部分。

　　东方早报：这一机制最终是为了实现“公平”？

　　高培勇：这种公平还分外部公平性和内部公平性。外部公平性，主要通过不同组织中从事同样工作的员工，所获得的薪酬之间的公平性比较来感知；内部公平性，则通过同一组织中从事不同工作的员工，所获得的薪酬之间的公平性来比较。一般情况下，政府往往会借助市场薪酬调查（与企业薪酬水平相比较），以避免公职人员产生强烈的外部不公平感，而通过职位评价来强化员工对于薪酬内部公平性的认可。

　　相对于市场薪酬水平，公职人员的薪酬无论过高还是过低都不是最有效率的。当公职人员薪酬远低于市场水平时，公众不得不忍受低水平的公共管理与服务；而当公职人员薪酬远高于市场水平时，公众将支付远高于正常成本的价格，并且同样可能面对不尽如人意的政府管理行为。因此，在确定公职人员薪酬问题上，通常要遵循平衡比较原则。

　　平衡比较原则是处理政府与其外部企业（主要是民营企业）薪酬对比关系的重要原则，它强调政府在确定公职人员薪酬水平时，应该以市场薪酬水平为参照，做到大体持平。由于受到各国社会政治制度、经济发展水平与经济体制以及传统文化背景的影响，这一原则反映在现实中，会形成不同形式的平衡比较机制。

　　东方早报：在现行框架内，平衡比较机制的构成可以是怎样的？

　　高培勇：这一系统的运行机制可以包括以下三个子系统：定期进行（一般为3－5年）的薪酬水平调查、薪酬水平比较，以及按年进行的薪酬趋势评估。

　　在三者之间的关系上，薪酬水平调查与比较属于薪酬存量调查，目标定位于社会成员的薪酬总量；薪酬趋势评估则是针对薪酬进行的流量调查，目标定位于社会成员的薪酬变动。其中，薪酬水平调查与比较应定期和经常进行，考虑到我国正处于经济高速发展时期，建议薪酬水平调查与比较应每3年左右进行一次（即使条件所限，也应至少每5年进行一次）。

　　

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不仅财政部门从事财政活动，其他的政府部门也在或多或少地从事财政活动。这可以说是发生在转轨期间的中国的一个世界罕见的特殊现象。

　　

　　东方早报：财政部科研所《公务员职务消费货币化问题研究》课题组的报告称，每年公职人员的职务消费在政府运行成本中占有十分重要的地位，几乎占了整个政府运行成本的一半以上。职务消费是不是就是通常所说的“三公消费”？

　　高培勇：所谓职务消费，是指政府公职人员（包括国企领导和军队干部）在执行公务、履行职责过程中所发生的，主要由国家财政负担的，以实物配给、实报实销或货币化等形式支付的各种消费支出行为。在我国，特别是进入改革开放新时期以来，发生在政府公职人员身上的职务消费失范现象，历来是各种腐败行为滋生蔓延的一个“重灾区”。诸如花钱大手大脚，公款吃喝、公款旅游、公款消费以及通过模糊职务消费标准和界限等手段而上下其手、中饱私囊，甚至超预算支出、动用预算外或制度外资金来源支出，都是现实生活中的常见事情或公开秘密。

　　东方早报：记得每年全国两会，关于规范“三公消费”的呼声一直很高，但为何屡禁不止？

　　高培勇：各种职务消费行为失范现象，历来是广大人民群众所广泛关注并深恶痛绝的一个焦点。倘若不能采取有效措施加以根治，它所带来的影响，将不仅是干群关系的恶化，而且极易由部分领导干部、部分政府部门向更多领导干部、更多政府部门蔓延。更深一层说，它之所以会产生甚至较大面积存在，从根本上说来，直接源于我国现行相关制度安排特别是财政预算制度安排的不规范。所以，从制度安排上根除职务消费失范行为的土壤，是构建包括旨在矫正职务消费失范问题在内的中国反腐倡廉制度体系的适当选择。
东方早报：这种失范与财政预算制度安排的不规范有关？能具体说说吗？

　　高培勇：当然有关。应当看到，各种职务消费行为的失范与现实政府收支格局的失范直接相通。正是由于存在大量的非纳入统一管理体系的预算外资金，各种职务消费失范行为才获得了便利的经济来源支持。之所以如此，又与我国现实非财政部门介入财政行为的非规范性格局直接相关。

　　审视一下现实中国各级政府部门的活动格局，就会发现，为数不少的政府部门，都有从企业、居民那里取得收入的行为，都有将直接取得的收入用之于支出的现象。也就是讲，不仅财政部门从事财政活动，其他的政府部门也在或多或少地从事财政活动。这可以说是发生在转轨期间的中国的一个世界罕见的特殊现象。

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中国政府财政主体多元化的格局，打乱了政府收支活动的行为规范，成为诱发以职务消费行为失范为代表的各种腐败行为的直接因素。

　　

　东方早报：既然各级政府部门可以直接从企业、居民那里获取收入，那财政部门的作用是什么？

　　高培勇：设置财政部门管理政府收支，其初衷在于，割断政府部门的行政、执法同其服务或管理对象之间在“钱”上的直接联系，不让行政、执法行为偏离既有法律和政策轨道，导致本应以追求公共利益为宗旨的政府行为异化为以利润最大化为动机的企业行为。因而，由财政部门代表政府“间接”收钱、“集中”管钱的最大好处，就是从根本上铲除“以权谋钱、以权换钱”等腐败行为的土壤，使政府部门能在一个规范的制度环境下、以规范的行为履行它的职能。

　　现实中国政府财政主体多元化的格局，打乱了政府收支活动的行为规范，成为诱发以职务消费行为失范为代表的各种腐败行为的直接因素。既然可以绕开财政部门直接向企业和居民收钱，动用政治权力向企业和居民谋钱、通过政治权力向企业和居民换钱，也就披上了合法的外衣；既然可以获得非由财政部门统管的资金来源，通过各种职务消费的失范行为也就可以找到相应的经济基础。

　　东方早报：改革的方向应该是让财政部门统管政府收支？

　　高培勇：是的。让财政部门将有关政府收支的事情统一管起来，不允许其他政府部门发生任何的以直接向企业、居民收钱为代表的财政活动，显然是一个必须坚持的政府部门行为规范。

　　东方早报：具体财政部门应该怎么管？

　　高培勇：把职务消费支出纳入政府预算管理，是规范职务消费行为的基础。所以，在编制政府预算过程中，要逐步细化职务消费的标准、主要内容和消费主体等因素，正确区分职务消费行为中的公务活动和私人活动的界限：如果是私人活动所产生的消费，就不能纳入政府预算，当然也就不能够动用财政资金来买单；而对于职务消费中的公务活动，就应该列入政府预算，并制定好相应标准，严格按照预算进行支出。同时，要建立严格的审计制度。

　　在当前矫正职务消费失范行为的重点，是要从资金来源上堵住职务消费与所谓“预算外资金”和“制度外资金”之间的通道。因而，斩断或铲除各级政府部门伸向企业和居民的非规范性收费之手，非常重要。要加大清理力度，严格限制并规范政府部门的收费行为，把所有政府资金都纳入财政预算，使得所有财政支出都统一通过国库单一账户体系支付；把对各预算单位的支出过程由事后监督变为事前监督和事中监督。

　　与此同时，针对职务消费在整个财政开支中所占比重较大、增速较快的现状，可以探索单列职务消费预算项目并公之于众的办法，使之公开透明。对于违反预算而产生的支出，要追究相关个人的责任；对于消费比较大的支出项目，要进行重点的审查。

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中国政府财政主体多元化的格局，打乱了政府收支活动的行为规范，成为诱发以职务消费行为失范为代表的各种腐败行为的直接因素。

　　

　东方早报：既然各级政府部门可以直接从企业、居民那里获取收入，那财政部门的作用是什么？

　　高培勇：设置财政部门管理政府收支，其初衷在于，割断政府部门的行政、执法同其服务或管理对象之间在“钱”上的直接联系，不让行政、执法行为偏离既有法律和政策轨道，导致本应以追求公共利益为宗旨的政府行为异化为以利润最大化为动机的企业行为。因而，由财政部门代表政府“间接”收钱、“集中”管钱的最大好处，就是从根本上铲除“以权谋钱、以权换钱”等腐败行为的土壤，使政府部门能在一个规范的制度环境下、以规范的行为履行它的职能。

　　现实中国政府财政主体多元化的格局，打乱了政府收支活动的行为规范，成为诱发以职务消费行为失范为代表的各种腐败行为的直接因素。既然可以绕开财政部门直接向企业和居民收钱，动用政治权力向企业和居民谋钱、通过政治权力向企业和居民换钱，也就披上了合法的外衣；既然可以获得非由财政部门统管的资金来源，通过各种职务消费的失范行为也就可以找到相应的经济基础。

　　东方早报：改革的方向应该是让财政部门统管政府收支？

　　高培勇：是的。让财政部门将有关政府收支的事情统一管起来，不允许其他政府部门发生任何的以直接向企业、居民收钱为代表的财政活动，显然是一个必须坚持的政府部门行为规范。

　　东方早报：具体财政部门应该怎么管？

　　高培勇：把职务消费支出纳入政府预算管理，是规范职务消费行为的基础。所以，在编制政府预算过程中，要逐步细化职务消费的标准、主要内容和消费主体等因素，正确区分职务消费行为中的公务活动和私人活动的界限：如果是私人活动所产生的消费，就不能纳入政府预算，当然也就不能够动用财政资金来买单；而对于职务消费中的公务活动，就应该列入政府预算，并制定好相应标准，严格按照预算进行支出。同时，要建立严格的审计制度。

　　在当前矫正职务消费失范行为的重点，是要从资金来源上堵住职务消费与所谓“预算外资金”和“制度外资金”之间的通道。因而，斩断或铲除各级政府部门伸向企业和居民的非规范性收费之手，非常重要。要加大清理力度，严格限制并规范政府部门的收费行为，把所有政府资金都纳入财政预算，使得所有财政支出都统一通过国库单一账户体系支付；把对各预算单位的支出过程由事后监督变为事前监督和事中监督。

　　与此同时，针对职务消费在整个财政开支中所占比重较大、增速较快的现状，可以探索单列职务消费预算项目并公之于众的办法，使之公开透明。对于违反预算而产生的支出，要追究相关个人的责任；对于消费比较大的支出项目，要进行重点的审查。

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政府靠的是全国人民的税收，等于全国人民出钱让你用这笔钱去挣钱。所以，老百姓就是你的股东，严格来讲你还要给老百姓分红。

　　东方早报：有人担心，一旦直降国企高管的薪金，导致人才流失怎么办？那又要如何解决垄断企业普通员工的高薪问题？

　　高培勇：这是一个伪命题。工薪水准的高低，是和经济发展水平联系在一起的。某一个部门的工资水准也是要和整个工薪收入水平联系在一起的。很难想象，在时下的中国，某些部门或行业的工薪水平同整个社会的工薪水平差距会如此之大。

　　差距大的根本原因就是垄断。现在应当将相关行业或领域的工薪水平与整个社会的工薪水平相对接，使其差距控制在一定幅度内。决不能某一行业或领域盯住美国相同行业的工资水准，而忽略或有意看漏整个社会工薪水平与美国整体工薪水平的差距。更不能高管人员工薪瞄准美国，而普通员工收入并不如此。

　　东方早报：那是什么原因造成了他们有那么高的工资呢？

　　高培勇：这要具体分析。表面上，他们会说是因为银行、国企有那么高的利润，自然就能发这么高的工资。但我说，这也是一个伪命题。

　　其一，我们必须要看明白，国企的设立是国家行政权力审批的结果。

　　其二，企业的投资，起码初始投资是政府拿的。政府哪来的钱呢？政府当然靠的是全国人民的税收，等于全国人民出钱让你用这笔钱去挣钱，而不是你自己出钱去赚的这笔钱。所以从道理上来讲，老百姓给你出资了，老百姓就是你的股东，严格来讲你还要给老百姓分红，这个分红起码在计划经济年代我们都有。那就是以向国家财政上缴利润的形式，而我们现在的国企，在2006年之前是基本不上交利润的，2006年之后才上交利润，比例极低，直到前年才有所提高。

　　东方早报：现在就是采取实实在在行动的时候了？

　　高培勇：我们首先要锁定一个目标，就是至少不让这种收入差距继续扩大，甚至逐步缩小这一差距。怎么做？第一，国企必须上交利润，让全民分享作为股东应该享受的权益。第二，国家的资源是要定价的。

　　东方早报：现在看来最大的阻力还是来自既得利益者，怎么才能让他们让步呢？

　　高培勇：首先，要让中国有更多的觉悟者，让他们看到一种利益依存关系。那么在当前的中国，尽管每个人处在不同的收入水平上，表面上个人过个人的日子，但是彼此他们是有依存的。只有整个社会和谐了，稳定了，每个人，包括富人在内，才会有好日子过。一个典型的例子发生在欧美，最近一个时期，美国、欧洲已经有很多富人要求政府向他们多征税。为什么呢？用多征税的钱来安抚穷人、补贴穷人。

　　第二，就是赶紧下决心启动制度建设，要改变政府主导一切的局面，需要社会的广泛参与，包括健全、履行各级人大的职能。相关制度安排，在“十二五”规划、“十一五”规划中都已经有了。

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近日，财政部、监察部和审计署联合印发《中央金融企业负责人职务消费管理暂行办法》，明确中央金融企业负责人职务消费的12项禁止性规定，包括不得超标准购买公务车辆、不得用公款支付应由个人承担的住宅购置、住宅装修、物业管理费等。该办法自2012年12月1日起施行。

　　2009年，中央办公厅、国务院办公厅颁布了《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》，对规范职务消费行为明确提出了8项禁止性规定。在此基础上，三部门颁布办法，进一步明确中央金融企业负责人职务消费的12项禁止性规定，包括：

　　超标准购买公务车辆、豪华装饰办公场所，或者在企业发生非政策性亏损或者拖欠职工工资期间，购买、更换公务车辆、装修办公室、添置高档办公用品；

　　超标准报销差旅费、车辆交通费、通信费、出国考察费和业务招待费；

　　用公款支付应当由个人承担的购置住宅、住宅装修、物业管理等生活费用，或者挪用企业的材料物资，修建和装修个人住宅；

　　违反规定用公款进行高消费娱乐活动，或者用公款支付非因公的消费娱乐活动费及礼品费；

　　违反规定用公款支付应当由个人负担的各种名义的培训费、书刊费等；

　　违反规定用公款为个人购买商业保险或者支付相关费用；

　　违反规定用公款为个人变相支付各种理疗保健、运动健身和会所、俱乐部等费用；

　　违反规定用公款为亲属、子女支付各项费用，或者用公款支付应当由个人承担的其他费用；

　　利用职务上的便利，在企业内部或到下属企业以及往来单位转移职务消费支出；

　　通过虚开会议费发票及虚购物资材料、固定资产、办公用品等名义套取现金，用于职务消费支出；

　　以各种名义对已配备公务用车的金融企业负责人发放用车相关的补贴；

　　其他违反法律、法规规定的职务消费行为。

fengyumanlou

shendawei77 发表于 2012-12-16 02:06
政府靠的是全国人民的税收，等于全国人民出钱让你用这笔钱去挣钱。所以，老百姓就是你的股东，严格来讲你还 ...

学习了，愿望是美好的。

pekko320

说说的，不要太当真。