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宅基地置换换出宜居城镇之路：外冈试验
嘉定外冈，一边是汽车强镇安亭，一边是经济腾飞的江苏昆山、太仓。几年前，外冈是名副其实的“灯下黑”，50多平方公里的大镇，甚至找不出一栋商品房。
这两年，外冈的变化有目共睹，经济社会协调发展，农民市民安居乐业。成排连片的高层在外冈拔地而起，20层的崭新高楼不是办公楼宇，而是当地农民通过宅基地置换的安置房。曾经穷得连公务员工资都快发不出的薄弱镇，哪里来的钱为农民盖这样的楼？外冈的新型城镇化道路，又给我们带来哪些启示？
逼出来的路
“外冈每一处变化，都来自一场宅基地置换的试验。”外冈镇党委书记唐忠，在小镇一待十多年，家也搬了过来。用他的话说，就是想把这场“试验”做出名堂。
十年前，上海正值经济高速发展、城镇化日新月异的时期。旁边的安亭、马陆依靠大工业和民营经济富裕起来，昆山、太仓则利用接轨上海的区位优势，后来居上。
强邻在侧，既是学习的榜样，但也造成“虹吸效应”。外冈位置并不差，可处在强镇夹缝之中，基础和环境都差了一大截，高质量的企业自然不愿来，人口结构也难以优化。
搞“宅基地置换”试验之前，外冈穷得有些寒碜。2005年以前，外冈镇综合实力在嘉定12个街镇中排名长期靠后，是全区发展的一块“洼地”。用当地人的话来说，是“农村不像农村，城市不像城市”。一名镇里的老干部说，上世纪八九十年代时昆山太仓姑娘还愿意嫁过来，到后来没人愿意了，“别的不说，镇里连商品房也没有，就让对面的丈母娘看不上眼。”
2004年初，镇里一盘算，可用财力基本就是“吃饭财政”，连公务员的工资都快发不出，改善民生有心无力。
穷则思变。镇里琢磨，首先要改变传统农业作为支柱产业的格局。当时外冈农业人口占到85%，可一亩稻收益只有大约200元。最初，外冈希望搞工业强镇，但招不到好项目。
这条路不通，外冈又回头想把基础做好。于是小集镇建设试点开始了，几百户农民集中居住后，发现没能力再推下去。接着又进行村宅配套完善，改变农村面貌，道路硬化延伸进村到户，卫生间和厨房设备改造，给每户造化粪池、外墙粉刷等，但人们很快发现，这种在原有基础上的修修补补耗资巨大，既不能治本，也不可持续。
“就像是死循环。”唐忠谈到一次次失败的尝试，“一时落后不可怕，怕的是总找不到适合自己的发展道路，最终成为大城市边上的薄弱区”。
平衡的秘诀
2005年，为推动特大城市郊区城镇化进程，上海郊区划出15个镇，作为农民宅基地置换的突破口，外冈镇是其中之一。
让部分农民通过宅基地换房，搬进新式小区，可补偿安置农民的资金还是要靠镇政府自筹。外冈哪来的能力平衡资金？
外冈第一轮置换中，经测算，农民集中居住建设成本和出让节余土地收益之间大约有1亿元缺口。为了填缺口，外冈镇一方面坚持政府主导，做好整体规划、分步实施，并确保农民得利。另一方面，资金平衡的工作交给企业。外冈镇依靠市场化运作，成立国有和集体控股的项目公司，并与香港专业地产商合资，共同利用节余土地开发住宅项目。
搞房地产能赚钱，但提到偏远的外冈，开发商们却躲开了。当时镇政府谈了不少开发商，大部分人认为没前途。盖公寓，太远白领不愿来；盖别墅，环境不好卖不掉。而一家港资开发商正打算进军上海，抱着试一试的态度，双方摸索起步。
第一批楼盘开出来，上海楼市火热，外冈却异常冷清。“那段时间，我有一半工作时间就像房产销售”，唐忠说。第一批6000元1平方米的联排别墅，没人要；开大会时动员干部买房，很少有人相信。于是他带头掏钱，自己买下一套，干脆把家搬到镇上。
尽管起步艰难，但楼盘还是渐渐卖了出去，而且越卖越好。房价有优势是一方面，但更重要的是环境面貌改变，形成一种良性循环：大批农民住进新式小区，脏乱差的环境不见了；有了土地空间，一栋栋花园洋房造起来，绿树成荫、小桥流水，吸引越来越多的城里人过来置业。
另一种平衡来自土地指标。通过集中居住，外冈减少了农民住宅占地面积，对原来分散的宅基地进行集中复垦、平整和连接成片，形成大规模机械化耕种的万亩良田，耕地面积反而增加了。据统计，外冈镇目前共减少宅基地2799亩，新建农民集中居住用地970亩，节余耕地1829亩。
8年循序渐进的置换和开发过程中，各方的利益也逐步形成平衡：农民洗脚上楼，生活条件大幅改善；地方财政压力骤减，区域经济实力从“吊车尾”攀升至嘉定的中上游水平；设计开发住宅的地产商也获得了盈利，长期合作的积极性更高。
一盘棋的棋眼
郑瑞英是安徽嫁到外冈镇的外来媳妇。宅基地置换前，夫妇俩在两层楼的小院里，与公婆同住。家里没有煤气，要生火做饭，一到下雨天道路泥泞。
如今在外冈新苑集中居住小区，郑瑞英一家三口和公婆各分到一套房，住在楼上楼下，方便照顾，又相对独立。前几年他们又在附近买了套小房子，每月能收租金1000多元。“楼下的车位快停满了，那是我家的车”，郑瑞英指着窗外说。宅基地置换的政策是一换一，公平公正，先换先得利，农民们抢着要置换，暂没轮到的意见还不小。
置换的效应也在其他方面显现。之前，郑瑞英和丈夫都打工挣钱，工作不稳定，公婆也渐渐种不动地。现在丈夫还在外打拼，她却做起了居委会的社工，每月有稳定收入，公婆则彻底“退休”，享受城镇社保。
置换过程中，外冈镇的办法是“宅基地换房子、土地换社保、土地流转增加收入”。目前外冈已有1.1万人进入镇保，退休农民养老金最低发放水平已经提高至1000元。在集中居住社区建设中，按建筑面积的10%为农村集体经济留下店铺等不动产，目前这部分收入主要用来补贴社区物业费。待集体经济组织改制后，农户将能按“股份”分红。这样，宅基地置换后，农民有工资收入，也有社保托底，还有土地流转和集体经济收益。
这就像一盘曾陷入僵局的棋，通过宅基地置换激活了土地这一“棋眼”，农民生活保障和利益的根本问题解决了，外冈的发展空间豁然开朗。
通过复垦，外冈在葛隆农民宅基地建起1100亩连片粮田，在规模化的现代经营方式下，亩产增幅达到24%。和8年前相比，如今外冈从事水稻种植的劳动力从8400多人减少到596人； 劳均粮食产量由400公斤增加到5万公斤，年劳均收入为3万—8万元。随着宅基地置换继续进行，未来，外冈还将分期建设2万亩高水平粮田。
过去拼命招商也走不通的工业路，如今通畅了。市郊土地紧张，外冈反倒有了“后发优势”：宅基地换出连片的土地，直接吸引新兴产业入驻，无须腾笼换鸟。去年外冈新增企业注册资金超过23亿元，创历史新高，今年还将有40多个高质量的项目建成投产。
最大的改变是外冈的整体环境。过去宅基地、农田、工厂犬牙交错，如今农民集中居住在新式小区，工厂在产业园区中集聚，农田同样集中成片。三大块区域互相分离，而腾出来的剩余土地又成为生态建设的空间。目前上海北郊的郊野公园正在外冈建设，安居乐业的起点又高了。
“外冈的变化，需要时间一点一点磨出来，不可能一蹴而就。一两年看不出效果，三五年初具规模，七八年后才有现在的成熟模式。”外冈镇宅基地置换项目负责人认为，要把这件事真正做完，还需要若干年。
