不要“忽悠”农民土地收益

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不要“忽悠”农民土地收益
本报记者 王涛
中国财经报 2007-08-07 09:03:11

　　家住青岛胶南某村的张先生在北京有一份体面的工作，就在今年，家乡的村委会以合同出让的方式，把一块集体所有建设用地的使用权流转给在当地投资的一家外资企业，张先生家的宅基地就在其中。因此，他家获得一套村民公寓外加相应补偿。

　　目前，不仅在青岛，在全国其他很多地方，一种合理但不合法的土地流转方式正渐成趋势，即集体所有土地使用权直接进入市场流通，借由市场机制，农民也获得更高的收益。

　　农民合法权益拷问现行征地制度

　　在中国现有的法律框架下，宅基地土地使用权，以及集体建设用地使用权的出让、出租、转让、转租等形式的权利流转是被严格限制的。按照我国现行法律的规定，农村集体土地除了生产用地外，非农业生产型用地包括乡镇村企业建设用地、乡镇村公益事业用地，以及村民、非农业户口居民的宅基地，这些集体土地都不能直接进入市场流通。若要流转，除了符合土地利用总体规划，并依法取得建设用地的企业因破产、兼并等情形，致使土地使用权依法发生转移外，只能由国家征用后再出让。

　　这样的法律构架无论从理论上还是实践上都面临新的挑战。

　　几千年来，农业劳动都属于微利经营。即便现在各地农民的生活水平有了很大提高，但相比于城镇居民，他们的收入仍然是偏低的。另一方面，城镇化进程的加快带动了对农村土地的需求，并使农村集体土地的资产价值已逐渐显现出来。以出让、转让、出租、联营、入股、抵押等形式自发流转集体建设用地使用权的市场行为已客观存在，且在数量和规模上有不断扩大的趋势，这是市场的内在需求，也合乎农民的利益。

　　让利于农民，反哺农村，正在成为全社会的共识，但碍于现行的制度，在实际操作中，本应属于农民的土地收益被合法地转化为地方政府的收入。

　　按现行法律，在任何一块集体所有的土地上创设建设用地使用权，必须先由县市级以上地方政府将农村集体土地征用，将土地性质从农民集体所有转变为国有，然后再进行出让，成为建设用地。过程之繁复不说，更重要的是，集体经济组织往往处于不公平的法律地位。

　　多一道程序就多一个腐败的温床。近日，刚上任的国土资源部部长徐绍史在公开场合批评一些地方政府默许、纵容甚至背后操纵违法违规用地。国家土地副总督察甘藏春同时透露，地方政府和涉及政府为违法主体的案件的土地面积，占到了被查违法用地面积的80％。

　　土地仍是那块土地，凭空多出一道征用手续，地方政府因此大赚一笔，农民的土地收益权被强行截留，并因此而生出一些社会问题，目前的政府征用制度值得深思。

　　集体土地使用权入市渐成趋势

　　其实早在上世纪50年代，当时的法律体系曾短暂地赋予农民以土地所有权。如今，虽然土地以国有和集体所有等公有形式出现，但有专家认为，农村集体土地成员对土地享有成员权或社员权，是一种包容性极强的私权性权利，也是对过去在个人占有基础上的所有权理论的发展和扬弃。现在全国各地或明或暗，正在推行的集体土地使用权直接入市的实验，正是对这种私权利的认同和回归。

　　2005年7月，广东省政府制订《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，从当年10月1日起，省内的农村集体建设用地可以直接进入市场，并与国有土地“同地、同价、同权”，打破了农地非经政府征用不得转为非农用地的旧制。在全国其他地区也有不同程度的松动。

　　北京大学教授周其仁曾高度评价这一管理办法，他指出，农地直接入市之所以重要，是因为合法的产权转让可大幅降低交易费用，增进农民福祉。从这部管理办法实施之日起，在我们这个农民至今占人口多数的国家，有一个地方的农地可以合法地进入市场转让了。重要的是，从此打破了“非经政府征地，任何农地不得合法转为非农用途”的传统，代之以一个征地制与农地直接入市制并存的新时期。

　　浙江、江苏、上海等地，为了解决国有建设用地不足和农民参与工业化、城市化进程等问题，大量企业使用集体土地，使得集体建设用地进入市场成为事实。珠江三角洲地区尤为突出，据统计，珠三角地区通过流转的方式使用农村集体建设用地超过集体建设用地的50%。

　　在市场经济条件下，土地资源作为一种特殊商品，必然受到市场机制的调节。同时，法律也赋予国家编制土地利用总体规划、规定土地用途、控制建设用地总量、对耕地实行特殊保护等等权力。如何在市场机制和国家规划间找到平衡，健全农村集体土地使用权流转制度，保护农民的土地收益权，是当前迫切需要解决的问题。