《百姓》杂志：中国土地财政背后

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《百姓》杂志：中国土地财政背后

               2006年8月
   
     “土地出让金”，一个原本专业且冷僻的术语，随着“新农村建设”的提出，逐渐成为最热门的词汇。为了发挥土地出让金收益的长效使用性，抑制当届地方政府卖地的冲动，同时也为了保护广大农民的利益，在“国六条”出台之后，国土资源部、财政部和建设部三部委开始联合起来，重新制定土地出让金的改革方案。从目前来看，土地出让金改革已近呼之欲出，而在其中，人们最关心的是：改革之后，相关的土地出让收益将如何重新分配？广大农民是否能够因此而得到真正的实惠？国家又该出台何种措施确保改革的顺利实施？

    “土地财政”的背后
   
    土地出让金，即国有土地使用权出让的收益，通俗地讲就是“地价”。现阶段，政府地价的收益主要有两个来源：一是农地征用，由农用地转为建设用地的增值收益；二是城市原有建设用地变更土地用途进行商业开发的增值收益。由于现如今被出让的土地主要源于农地征用，因此土地出让金的实质即为农用地转为建设用地的增值收益。
   
    自1993 年国家分税制度改革之后，中央就把土地出让金全部划归给了地方政府，而由于种种原因，土地出让金始终没有列入财政预算内收入，这就给地方政府留下了巨大的操作空间，于是土地出让金便有了“第二财政”之称。包括土地出让金和相关税费在内的土地收入，已经成为地方政府的主要经济来源。在东部沿海发达地区的有些县市，土地出让金收入已经占据了当地财政收入的一半以上，成为名符其实的“土地财政”。
   
    据全国人大2004年《土地管理法》执法检查组的报告，“1992年至2003年，全国土地出让金收入累计达1万多亿元，其中近三年累计达9100多亿元，扣除成本后的纯收入约占四分之一。这些收入并未纳入到本级财政预算，而是成为一些地方盲目扩大城市建设规模和大搞政绩工程、形象工程的主要资金来源。”而就目前的发展形势来看，这一数字还有逐年扩大之势。根据国土资源部的公报，2004年，全国共出让土地17.87万公顷，建设占用耕地14.51万公顷，全国土地出让金的价款高达5894.14亿元；2006年第一季度，全国土地出让金的总额更是达到了3000亿元左右。
   
    针对这一现实情况，早在2004年初的时候中央就决定，地方政府至少要拿出15%的“土地出让金纯收益”用于农业土地开发，这是“土地出让金回流农村”的第一步，但由于土地出让金的管理和使用混乱，中央始终无法确定各地的土地出让金纯收益。不仅如此，地方政府为了扩大财源，一方面拼命圈地用于房地产开发，另一方面又在拼命地炒高地价、房价。一定程度上，这也成为地方政府对廉租房制度执行不力的主要原因。据建设部对全国城镇廉租住房制度建设的调研结果表明，截至2005年年底，全国291个地级以上城市中，尚有70个城市未建立起廉租房制度。
   
    分配难题
   
    就目前来看，地方政府在土地出让金上的这种分配制度也不可避免地导致了多种矛盾。首先，得益于农地的土地出让金，取之于农，却用之于城，城市建设日益富丽堂皇，农村却破败凋敝。其次，得益于城市普通居民的土地出让金，被用之于富裕群体，房价高在于地价涨，地价高则在于政府收得多，普通居民现在不仅买不起商品房，就连经济适用房也买不起。而且，这些矛盾已经不仅仅反映在因为征地、拆迁而诱发的越来越多的群体性上访事件上，也反映在老百姓对高房价的痛斥之中。另外，地方政府为了增加收入，不惜违法征用土地，导致土地征用中的违法现象和权力寻租现象屡屡发生，而耕地面积的大幅度减少，更严重地威胁到了我国的粮食安全。在这种情况下，为了妥善解决各方面的矛盾，发挥土地出让金收益的长效使用性并维护广大农民的根本利益，国家不得不重新审视土地出让金的问题，相应的改革措施呼之欲出。
   
    自 6月中下旬开始，关于“国土资源部、财政部和建设部三部委联手商讨土地出让金改革方案”的消息就不断传出。然而，三部委虽然“终于牵手”，却是各打各的算盘。其中，财政部提出了“两步走”的策略：一是先把土地出让金收支纳入财政预算范畴；二是中央财政要分享一部分，以扩大向中西部省份的转移支付力度，并在地方上建立“国有土地收益基金”，给后任政府预留一些发展建设资金，避免“寅吃卯粮”；国土资源部的想法是希望为土地出让金建立专门的管理制度，并加大在新农村建设、征地拆迁补偿、耕地占补平衡等方面的投入力度，“总体上至少要拿出20%左右”。而建设部则希望能够把更多的土地出让金用于廉租房建设，“至少要15%的比例。”
   
    总体来看，三部委的方案都有其合理性，但现实的问题是，只要涉及到土地出让金的分割，就难免会“上有政策，下有对策”，地方政府很可能通过“虚增城市土地开发成本，把土地出让金做小”等措施来规避中央的控制。国土资源部的官员也认识到，实行“土地出让收益专项管理制度”，首要的问题是明确区分土地出让金的“ 毛收入”和“纯收益”。地方政府在出让土地时，一年内所有用地者交纳的土地出让的金总额就是“毛收入”，而真正的“纯收益”却是剔除前述征地成本和各项收费、政策性支出后的净收入，但要在全国范围内把这两个数据搞清楚，无疑是非常困难的。另外，对建设部而言，“土地出让金补贴廉租房”的计划也是看上去很美，但并不可能顺利实施。毕竟，拿土地出让金补贴廉租房建设，不仅会挤占既有的政府开支项目，而且意味着游离于中央政府监管之外的“小金库”也将被置于财政预算的约束之下，地方政府种种的博弈、角力着实有曝光的风险，而且拿出这笔钱来对地方政府而言，不啻于是自己动刀剜自己的肉，因此这一计划遭遇阻力也是必然的。
   
    就在三部委之间互相角力的同时，地方上已经出现了反对的声音。苏南某市政府一位副秘书长就认为，目前中央还不宜分享土地出让金，因为“实际上地方政府的财政收入和支出压力本来就已经很大了”，比如，地方上要把大量的收入用于公共设施、低收入人群的保障等。同时，他也认为如果中央财政硬是要拿走一部分的话，地方上的压力会更大。对此，地方上也将不可避免地采取一定的对策等。
    总而言之，土地出让金的重新分配怎么分，分多少，都牵涉着各部委、地方政府以及各分配主体的利益。对此，有业内专家认为，关于这一问题最根本的解决方案，还是要通过财税体制改革，改变地方政府财权事权不对等的状况，扩大地方政府财源，并改善其融资机制，而不是依赖在经营土地上。
   
    谁该获得最大的一块“蛋糕”？
   
    对于土地出让金这块“蛋糕”，无论是对中央还是地方政府而言，都不可能轻易放弃。然而，这块“蛋糕”就这么大，现在却增加了分蛋糕的人，最后谁的蛋糕将分得最小？毫无疑问，必然是一直以来都缺少话语权的农民兄弟。
   
    就事实而言，目前被政府征用出让的土地大多属于农村土地，按照“取之于土、用之于土”的原则，政府征地卖地的差价收益，应主要用于农村建设和农民增收。但事实表明，土地出让金多数被政府用于城市建设，农民非但没有成为大规模征地过程中的最大受益者，反而遭受了严重的损失，据初步估算其利益损失已经高达数千亿。因此有专家认为，如果中央重新分割土地出让金，首先应当补贴的不是城市的廉租房建设，而是二元体制中处于最低端的农民。
   
    今年2月20日，温家宝总理在中央党校新农村建设省部级专题研讨班讲话中再次提出：“政府征用土地出让收益应主要用于农村。”据接近决策层的人士介绍，“主要用于”意味着到了一定的阶段，土地出让金的纯收益至少50%以上应该用于农村。今年3月14日，在十届全国人大四次会议闭幕之后，温家宝总理在答记者问时进一步宣布：“占用农民的土地要给予应有的补偿，土地出让金主要应该给予农民。”这可视为政府将土地出让金收益分配向农民倾斜的最为明确和彻底的表态。
   
    然而，要让农民真正受益，国家就必须在政策措施上予以真正地落实。对此，有专家建议国家首先要对转让的土地进行明确的界定并形成有效的约束。其次，政府要颁布合理的政策或法令，将土地出让金主要用于农村社会保障制度的建立，并制订相应的指导性文件，将土地转让后的增值收益作为失地农民社会保障资金的主要来源。当前土地出让金收归地方政府之后，广大农民的利益难以得到保障，致使许多农民处于失业状态，而由于制度性障碍的存在，他们中的很多人既不可能参加养老保险，又不可能享受失业、退休、医疗保障。因此，新的土地出让金改革措施出台之后，中央要特别注重加大广大农民利益的保障。此外，土地转让金收归中央之后，国家还必须拿出一系列切实可行的强硬措施将分来的资金专款专用，用于农田基本建设、水利建设、新农村建设等。如果中央是这样分享“蛋糕”的，不仅可以抑制地方政府的权力滥用，而且还能够更好地保护土地，让农民真正受益。
   
    当然，要把土地出让金主要用于农民，其前提条件是国家还必须把目前全国的土地出让金按照项目核算清楚，并严格收支管理，否则一切制度设计都将是空中楼阁。但是，由于我国地域辽阔，地区差异巨大，再加上高度分权化的财政体制，因此中央要把全国土地出让金的总收益和纯收益核算清楚，也绝不会轻松。